中國城鄉建設

11月上旬，財政部有關負責人透露，2016年,截至9月底，全國地方已經發行新增地方政府債券11347億元，占全年新增限額的96.2%。這位負責人認為，當前地方政府債務領域存在一些新問題，主要是局部地區償債能力有所弱化、個別地區風險超過警戒線、違法違規融資擔?，F象時有發生、一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等。

從目前火熱的PPP項目實施情況來看，很多地方并沒有嚴格按照PPP的初衷去做，而是將PPP變成了政府變相負債的一種手段，以股代債、以股舉債、以股負債等違規現象時有發生。

財政部已經注意到這種現象，在九月下旬印發了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，對公共服務領域PPP項目的識別論證、項目政府采購管理、項目財政預算管理、項目資產負債管理及監督管理進行了規定。暫行辦法特別強調，各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目的監督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。

在財政部下發的上述文件中，第六章《監督管理》第三十五條規定：“各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目的監督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務?！?/span>

專業人士分析認為，PPP項目淪為地方舉債工具的現象有其出現的原因。其一，地方政府沒有從熱衷于城市建設的泥潭中走出來，仍在想方設法地投資城市建設。用PPP項目來推動城市建設，可以回避銀行在為城市建設項目提供資金支持方面的政策障礙，從而使政府繼續從銀行獲得資金支持。事實上，參與建設的主體是社會資本的持有者，最終買單的則是地方政府。

另一個原因是，政府融資平臺轉型水分大。為了應對金融政策對融資平臺的調整，地方政府前幾年紛紛對融資平臺實施了“轉型”，絕大多數融資平臺都“轉型”成了實體企業。按理說，轉型后的融資平臺應該嚴格按照實體企業的方式運轉，不再成為政府的負擔。但實際情況是，多數融資平臺并沒有進行實質性的轉型，而是繼續承擔融資平臺的各項職能，變相地進行政府舉債。政府通過“轉型”后的融資平臺實施的PPP項目，也是以股代債，沒有真正地把PPP項目變成政府與社會資本的合作，而是政府向社會資本的借債。

PPP項目原則上必須是社會資本投資、政府參與，以此來緩解地方政府資金實力不足的問題。但實際情況是，地方在推行PPP項目中，更多地采用了增加負債的方式，自然與初衷不相符。

正是因為地方把增加負債作為推行PPP的實質意圖，這就導致對能夠更好地發揮PPP作用的具有固定收入來源的水、氣、熱、污水處理等項目，地方政府卻希望繼續控制在自己手中，致使社會資本參與PPP項目的熱情不高，PPP項目的落地率低。即便落地，項目的進展也不快、效率也不高。因為無論是回購還是政府變相投資，這些年來地方政府頻頻失信于社會資本，沒能按照協議做好各項承諾的兌現工作，已經讓社會資本對政府的信用產生了嚴重擔憂。

如果要避免PPP淪為地方變相舉債的工具，就必須回歸到推行PPP的初衷，把解決地方政府資金不足、投入能力不強的問題解決好，把真正適合采用PPP模式的項目拿出來，吸引社會資本參與。

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